城投公司作為一種特殊的國(guó)有企業(yè)，過去一直承擔(dān)著地方政府融資和建設(shè)任務(wù)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市設(shè)施改善、污染治理和環(huán)境保護(hù)等方面都起到了積極的作用，但與此同時(shí)，平臺(tái)公司管理不規(guī)范，監(jiān)管不到位，過度的融資舉債行為導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模膨脹，引發(fā)一系列潛在償債風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門逐漸加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)的管控，一系列嚴(yán)監(jiān)管政策的發(fā)布使得平臺(tái)公司融資受限，倒逼城投公司尋求轉(zhuǎn)型。
一、城投公司的基本定義
城投公司，全稱為城市建設(shè)投資公司，是各地政府為進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行投融資的平臺(tái)，因此城投公司實(shí)際上是地方政府融資平臺(tái)。關(guān)于地方政府融資平臺(tái)，有以下三個(gè)政策文件對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行了界定：
二、城投公司的特征
一是城投公司由地方政府設(shè)立，其控股股東通常是地方政府相關(guān)部門及單位，如：地方國(guó)資委、地方財(cái)政局、地方人民政府、XX管委會(huì)等等。
二是城投公司的職能定位，其主要承擔(dān)融資和建設(shè)兩大任務(wù)，即為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，并承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)項(xiàng)目的具體建設(shè)任務(wù)。
三是城投公司主營(yíng)業(yè)務(wù)主要是公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，盈利能力普遍較差，財(cái)政補(bǔ)貼是其主要利潤(rùn)來(lái)源。
四是城投公司經(jīng)營(yíng)缺乏自主性，其經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、人事安排以及發(fā)展規(guī)劃都會(huì)受到地方政府的干預(yù)，平臺(tái)公司負(fù)責(zé)人通常由地方政府任命并接受其直接領(lǐng)導(dǎo)。
三、城投公司發(fā)展歷程
（一）1994-2008年：起源與初步發(fā)展
我國(guó)城投公司產(chǎn)生的大背景源于1994年的分稅制改革，分稅制將原屬于地方政府主要稅種大部分轉(zhuǎn)移至中央，地方政府財(cái)權(quán)上移，但仍然承擔(dān)著地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的重任，由此面臨著事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力不匹配的困境，存在著巨大的資金缺口，與此同時(shí)，1994年的《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不列赤字，地方政府無(wú)法舉債融資，迫使地方政府拓展更多融資渠道，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。
1995年《擔(dān)保法》規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人”；1996年《貸款通則》提出“借款人應(yīng)當(dāng)是工商行政管理機(jī)關(guān)（或主管機(jī)關(guān)）核準(zhǔn)登記的企（事）業(yè)法人、其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體工商戶或具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的具有完全民事行為能力的自然人”，地方政府融資進(jìn)一步受限。
與此同時(shí)，政策性銀行也面臨著資金投向的問題，1998年國(guó)開行與安徽省簽署投融服務(wù)合作協(xié)議，在與蕪湖市政府的合作中，建議其成立一家企業(yè)，由政府向該企業(yè)注入土地資產(chǎn)等，企業(yè)再憑借這些資產(chǎn)向國(guó)開行進(jìn)行抵押貸款，從而規(guī)避《擔(dān)保法》和《貸款通則》對(duì)融資主體的限制性要求，由此形成了地方融資平臺(tái)模式。
（二）2008-2010年：迅速發(fā)展
2008年世界金融危機(jī)爆發(fā)，為抵抗經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，國(guó)家實(shí)施四萬(wàn)億刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，2009年3月央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2009〕92號(hào)）提出，“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，在官方政策支持的背景下，地方政府融資平臺(tái)開始迅猛發(fā)展。此后，短短一年多的時(shí)間里，地方政府融資平臺(tái)數(shù)量、融資規(guī)模大幅增長(zhǎng)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年，地方政府城投債共發(fā)行105只，發(fā)債總額約1566億元，截止2010年底，融資平臺(tái)數(shù)量約有1萬(wàn)家，貸款總余額超9萬(wàn)億元。
（三）2010-2014年：規(guī)范嚴(yán)監(jiān)管時(shí)期
經(jīng)濟(jì)危機(jī)后寬松的貨幣及財(cái)政政策使得地方政府融資平臺(tái)快速發(fā)展，并大規(guī)模舉債，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此地方政府債務(wù)急速膨脹，存在較大的潛在債務(wù)、金融風(fēng)險(xiǎn)。為有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司管理，監(jiān)管部門開始發(fā)布一系列針對(duì)地方政府融資平臺(tái)的監(jiān)管文件。
2013年4月，《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號(hào)）明確各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人不得新增融資平臺(tái)貸款規(guī)模，城投公司的融資渠道進(jìn)一步受限。2010年國(guó)務(wù)院19號(hào)文發(fā)布，要求各級(jí)政府全面清理融資平臺(tái)公司債務(wù)，對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范，剝離平臺(tái)公司融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺(tái)職能。這標(biāo)志著融資平臺(tái)公司開始進(jìn)入規(guī)范化的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。
2014年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）明確要求剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府性債務(wù)。43號(hào)文的發(fā)布，使得地方政府融資平臺(tái)進(jìn)入以市場(chǎng)化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)型階段。2014年10月《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)）明確以2014年12月31日為節(jié)點(diǎn)，此后融資平臺(tái)新增債務(wù)與政府信用無(wú)關(guān)。2015經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，穩(wěn)增長(zhǎng)任務(wù)更加迫切，地方政府債務(wù)相關(guān)政策出現(xiàn)明顯放松的跡象，城投公司再度擔(dān)起地方政府投融資職能。2015年5月11日，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部人民銀行銀監(jiān)會(huì)關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕40號(hào)），要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要在全面把控風(fēng)險(xiǎn)前提下，不得盲目抽貸、壓貸、停貸，保障存量項(xiàng)目融資，促進(jìn)了平臺(tái)公司融資規(guī)模增長(zhǎng)，城投公司再次快速發(fā)展。
2018年2月，《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2018〕194號(hào)），對(duì)城投公司要求政企分離、不得承擔(dān)政府融資職能、償債資金來(lái)源等方面做出進(jìn)一步要求，同時(shí)進(jìn)一步限定了城投公司發(fā)行申報(bào)企業(yè)債的條件。2017年7月，全國(guó)金融工作會(huì)議要求各級(jí)地方黨委和政府樹立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。此后，地方對(duì)合規(guī)舉債重視程度空前，違規(guī)舉債問責(zé)機(jī)制也逐步成形。問責(zé)機(jī)制的建立增加了違規(guī)新增隱性債務(wù)的成本，政府新增隱性債務(wù)的意愿將大大降低。
2018年3月，《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)），進(jìn)一步規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為，要求不得違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)公司貸款。中美貿(mào)易摩擦，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，基建穩(wěn)增長(zhǎng)繼續(xù)發(fā)力，政策環(huán)境較為放松。2020年以來(lái)的新冠肺炎疫情暴發(fā)使基建投資的重要性進(jìn)一步顯現(xiàn)，這拉動(dòng)了地方專項(xiàng)債與城投企業(yè)的投融資擴(kuò)張。2018年8月，《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好信貸工作提升服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2018〕76號(hào)）明確，在不增加地方政府隱性債務(wù)的前提下，加大對(duì)資本金到位、運(yùn)作規(guī)范的基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板項(xiàng)目的信貸投放；按照市場(chǎng)化原則滿足融資平臺(tái)公司的合理融資需求，對(duì)必要的在建項(xiàng)目要避免資金斷供、工程爛尾。 2021年以來(lái)，我國(guó)疫情防控較好，經(jīng)濟(jì)財(cái)政收入有所恢復(fù)，相比其他國(guó)家有著比較優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)壓力較小，對(duì)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控一直處于收緊狀態(tài)。2021年初交易商協(xié)會(huì)按照負(fù)債壓力對(duì)不同地區(qū)城投進(jìn)行顏色分類，對(duì)其發(fā)債予以限制；2021年4月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)），明確堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量。清理規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資職能，對(duì)失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算，堅(jiān)決防止風(fēng)險(xiǎn)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一方面隨著監(jiān)管政策趨嚴(yán)，城投公司依靠地方政府背書的投融資模式難以為繼，另一方面隨著城市化程度的提高，城投公司的委托代建、土地整理等基礎(chǔ)業(yè)務(wù)必然會(huì)萎縮，城投公司進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是其生存發(fā)展的必由之路。城投公司的業(yè)務(wù)一般分為三類：公益性業(yè)務(wù)、準(zhǔn)公益性業(yè)務(wù)及經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)。公益類業(yè)務(wù)是指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，資金來(lái)源主要為財(cái)政補(bǔ)貼，且不能或不宜通過市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目。土地開發(fā)與整理、保障房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市建設(shè)與開發(fā)是最典型的公益性業(yè)務(wù)，公益性項(xiàng)目通常是沒有收入的，其經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流來(lái)源主要依靠政府回購(gòu)、政府購(gòu)買、政府補(bǔ)貼等。準(zhǔn)公益性業(yè)務(wù)是指為社會(huì)公共利益服務(wù)，雖不以盈利為目的但可產(chǎn)生較穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性收入的政府投資項(xiàng)目。包括公共交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)、棚改、保障房、供水電熱氣、垃圾處理、污水處理等業(yè)務(wù)，開展這些業(yè)務(wù)會(huì)有一定收入，但是收入較少不足以覆蓋成本，主要還是依靠政府補(bǔ)貼，接近于公益性質(zhì)，因此被稱為準(zhǔn)公益性業(yè)務(wù)。經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)實(shí)際就是以盈利為目的，基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，自負(fù)盈虧，有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性收入，不再依靠政府補(bǔ)貼，包括貿(mào)易、產(chǎn)品銷售、房地產(chǎn)、融資租賃等項(xiàng)目。城投公司轉(zhuǎn)型路徑可以分為兩種，一種是數(shù)量整合，即按照區(qū)域內(nèi)對(duì)城投公司的數(shù)量限制，整合重組區(qū)域內(nèi)公司形成幾家大型城投公司，增強(qiáng)主體信用評(píng)級(jí)，降低融資成本；另一種是質(zhì)量整合，根據(jù)核心業(yè)務(wù)類型不同，分類整合資源，組成大型平臺(tái)公司，培育優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，提升盈利能力，逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。根據(jù)城投公司主營(yíng)業(yè)務(wù)的不同，城投公司的轉(zhuǎn)型方向大致可以分為三種類型：一是商業(yè)類國(guó)有企業(yè)。自2014年43號(hào)文出臺(tái)以來(lái)，城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型一直是大勢(shì)所趨。原先經(jīng)營(yíng)著盈利性項(xiàng)目，如交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)、土地收儲(chǔ)開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)、旅游文化產(chǎn)業(yè)等，有著穩(wěn)定現(xiàn)金流收入的城投公司，可以逐步轉(zhuǎn)型為商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)行，自負(fù)盈虧，此后采取商業(yè)化、市場(chǎng)化融資方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資，政府不再以財(cái)政兜底，一方面增強(qiáng)自身市場(chǎng)活力和可持續(xù)發(fā)展能力，另一方面解決政府隱性債務(wù)問題。二是公益類國(guó)有企業(yè)。針對(duì)那些專注于市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目的城投公司，由于這些項(xiàng)目本身沒有收益，不能或不宜通過市場(chǎng)化方式運(yùn)作，可以整合區(qū)域內(nèi)多家平臺(tái)公司和資源，組建成大型公益類國(guó)有企業(yè)，提升綜合實(shí)力，服務(wù)于區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是運(yùn)營(yíng)類國(guó)有企業(yè)。城投公司專注于公眾服務(wù)和城市運(yùn)營(yíng)，從事水務(wù)、燃?xì)?、電力、垃圾處理等公用事業(yè)，通過政府授權(quán)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，綜合利用城市資源開展其他收費(fèi)業(yè)務(wù)，地方政府可以通過整合區(qū)域公用事業(yè)資源，建立大型的運(yùn)營(yíng)類平臺(tái)企業(yè)，發(fā)揮規(guī)模效益、整體優(yōu)勢(shì)，降低運(yùn)營(yíng)成本，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。城投公司轉(zhuǎn)型并非易事，其很大程度上受區(qū)域經(jīng)濟(jì)狀況、地理位置、政府財(cái)政綜合實(shí)力、政府行政級(jí)別等影響，省級(jí)融資平臺(tái)的資產(chǎn)規(guī)模較大、業(yè)務(wù)布局多元，現(xiàn)金流以及可調(diào)動(dòng)的優(yōu)質(zhì)資源較多，主體信用評(píng)級(jí)級(jí)別以AAA為主。地級(jí)市融資平臺(tái)數(shù)量多，但功能差異較大，區(qū)域差距影響較大。縣區(qū)級(jí)融資平臺(tái)成立時(shí)間較晚，普遍具有資產(chǎn)規(guī)模較小、可運(yùn)作資源少、受限條件多等不足，且存在公司治理相對(duì)不規(guī)范、綜合運(yùn)營(yíng)能力較弱等問題，加上縣區(qū)級(jí)稅收和土地出讓收入有限，導(dǎo)致這類融資平臺(tái)在后續(xù)運(yùn)營(yíng)中困難較多。因此，通常東部發(fā)達(dá)地區(qū)的城投公司比西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)更容易轉(zhuǎn)型，地市級(jí)大型城投公司比區(qū)縣級(jí)小型城投公司轉(zhuǎn)型更容易。以四川省為例，省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，省會(huì)成都市有較好的財(cái)政基礎(chǔ)，是交通通信樞紐，金融資源優(yōu)勢(shì)明顯，人口資源集中，導(dǎo)致省內(nèi)城投平臺(tái)主要集中在成都市，同時(shí)高等級(jí)主體也集中在省級(jí)和成都市平臺(tái)。2021年全省共發(fā)行城投債460只，發(fā)行規(guī)模3,385.08億元，全國(guó)排名第四，其中成都市和省平臺(tái)2021年城投債發(fā)行規(guī)模分別為2,448.09億元和546.40億元，遠(yuǎn)高于其他地級(jí)市。截至2022年2月末，四川省有存續(xù)債的城投平臺(tái)共227家，其中省級(jí)城投平臺(tái)8家、地市（州）級(jí)城投平臺(tái)92家、區(qū)縣級(jí)平臺(tái)127家，而成都市發(fā)債城投平臺(tái)共97家，遠(yuǎn)多于其他地市（州），從級(jí)別分布來(lái)看，四川省AA級(jí)城投平臺(tái)占比達(dá)61.2％，AAA級(jí)城投集中在省級(jí)和成都市。整體而言，相比于省級(jí)融資平臺(tái)，市縣級(jí)融資平臺(tái)數(shù)量更多，但掌握的資源較少，開展市場(chǎng)化業(yè)務(wù)的能力較弱，更依賴于地方政府幫助其實(shí)現(xiàn)舉債融資。而這些城投公司在轉(zhuǎn)型方面主要存在以下問題：部分城投公司雖有公司制的形式，但未形成規(guī)范的企業(yè)管理制度，沒有實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)，管理人員由政府部門任命，在經(jīng)營(yíng)管理、戰(zhàn)略規(guī)劃方面難以脫離政府的影響，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力，經(jīng)營(yíng)效率較低。此外，城投公司人員考核，晉升和激勵(lì)機(jī)制不健全，使得公司無(wú)法充分調(diào)動(dòng)員工積極性，沒能發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)在促進(jìn)公司發(fā)展方面的作用。城投公司一直承擔(dān)較多政府項(xiàng)目，且項(xiàng)目投資金額大周期長(zhǎng)，資金回收困難，導(dǎo)致公司不得不拓展融資渠道，解決項(xiàng)目融資問題，這也使得公司的負(fù)債比例較高，面臨較大的償債壓力。隨著融資約束加強(qiáng)，傳統(tǒng)的融資模式進(jìn)一步受限，城投公司亟需解決存量債務(wù)到期兌付，公司無(wú)法充分運(yùn)作資本發(fā)展探索新業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。（三）經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略市場(chǎng)定位不清晰很多城投公司過去一直順應(yīng)地方政府的建設(shè)規(guī)劃，承擔(dān)著區(qū)域公益性項(xiàng)目建設(shè)，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)單一，融資渠道、項(xiàng)目資源都是依靠政府，自身盈利能力較差，缺乏自主經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)和能力，盡管政策一直以來(lái)要求剝離其投融資職能進(jìn)行轉(zhuǎn)型，但是這些公司實(shí)際上還沒有做好市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)備，對(duì)于未來(lái)發(fā)展的方向、戰(zhàn)略規(guī)劃和市場(chǎng)定位都不太清晰。城投公司管理層基本是政府部門任命，且部分城投公司的人力資源管理制度、人才引進(jìn)機(jī)制不完善，使得公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型缺乏有力的人才保障，即便是想要轉(zhuǎn)型，探索市場(chǎng)化的多元業(yè)務(wù)，但是由于缺乏相關(guān)專業(yè)人才，對(duì)相關(guān)行業(yè)研究不足，新業(yè)務(wù)的市場(chǎng)拓展也是非常有難度的。2022年防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然是工作重點(diǎn)，嚴(yán)控隱性債務(wù)新增政策趨嚴(yán)，傳統(tǒng)融資經(jīng)營(yíng)模式受到的限制會(huì)越來(lái)越多，城投公司轉(zhuǎn)型才是生存發(fā)展的出路，未來(lái)城投公司轉(zhuǎn)型關(guān)鍵還是要增加市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)和自身造血能力，不斷提升公司盈利能力，創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，減少對(duì)地方政府的依賴，建立健全現(xiàn)代化的公司治理制度，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)和區(qū)域資源特點(diǎn)明確轉(zhuǎn)型方向和目標(biāo)，逐步從單純的融資、建設(shè)工具走向運(yùn)營(yíng)性的市場(chǎng)主體。
